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“长效”逼出改革 株洲环卫保洁全盘市场化

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  2014年起,鼓励社会资本以特许经营、租赁经营、股权投资等方式参与城市基础设施建设和运营。在环卫保洁等公益性领域大力推行政府购买服务。

  ——摘自《中共湖南省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》

  环卫保洁全盘市场化之株洲样本

  本报记者 陈淦璋

  政府购买环卫保洁服务不是新鲜事物,但像株洲这样,全盘推进环卫市场化改革的并不多见。现在,株洲全市共有17家清扫保洁公司从事环卫作业,作业面积达到1723.5万平方米,市场运行步入良性轨道。

  而最新的消息,是株洲通过改革释放红利,正谋划从以前的重点解决“清扫垃圾”,向更高层次的“垃圾循环再利用”转型升级。

  “长效”逼出改革

  2007年的株洲,和全国多数地方一样,环卫管理、作业、监督等由政府统包统揽。“当时,环卫部门既是运动员又当裁判员,城市清扫得如何,都是自己人说了算。”株洲市城管局环卫科科长张雅莉告诉记者。

  从2008年初开始,株洲举全市之力创全国卫生城市,环卫部门自然面临前所未有的压力。

  24小时全天候,环卫系统所有成员全部扑到一线。到了晚上清洗道路,株洲市城管局领导每周轮值1个通宵的晚班,科级干部每周轮值2个通宵;区一级城管环卫领导干部也是通宵排班。“短期这么累没问题。但时间久了,大家也在思考一个问题,创卫成功后怎么办?”张雅莉说。

  突击“大扫除”必须向长效管理转变——株洲决策层也看到了这一问题。2008年7月,株洲市主要领导率相关部门负责人赴深圳学习考察城市管理经验,并明确了“分级管理、重心下移、管干分离、市场运作”的环卫改革顶层设计。

  在株洲市委、市政府强力推动下,改革“第一枪”于2008年10月在石峰区打响。深圳升阳升清洁服务公司,以262万元的价格取得建设北路和快速环道的清扫保洁、以204万元取得清水塘办事处的清扫保洁、以357万元取得铜锣湾办事处的清扫保洁项目。

  改革不断提速,民营企业相继涌入。至2009年元旦,株洲全面完成环卫市场化改革,当时全市环卫作业面积1325万平方米,总价5628万元。

  “摸着石头过河”

  政府向市场购买环卫保洁服务,意味着既有的格局和运行机制必然打破。

  “深圳经验可学,但怎么实现本地化?如何把握处理好政府与市场关系这个核心?回想起来,当时只能摸着石头过河。”株洲市城管局副局长刘坚说。

  根据改革思路,区级环卫主管部门的职能变化和人员安置首当其冲。

  在株洲市委、市政府强力推动下,区城管局环卫处由作业、管理职能,直接转变为监管、考核和业务指导。

  而“管干分离”牵涉上千名环卫工人的去向问题,成为头等难题。当时的做法,是在财政保障的前提下,要求企业“沿用”大部分一线清扫人员;同时,部分一线环卫正式员工或到公司继续从事环卫作业,或从事公厕保洁、垃圾转运等未进入市场的工作。

  刘坚介绍说,全体“卧倒”、全员推向市场也是一种思路,但很可能放大改革阵痛。事实也已证明,稳妥推进的做法,确保了过渡期间的环卫作业效果和人员稳定,在“创卫”的攻坚阶段未引发大的波动。

  同时,环卫市场化的招投标主体由区政府承担。经过探索实践,市场门槛的设置也日趋科学。

  最初为引进更多、更好的市场主体参与竞争,株洲对市场门槛没有设置硬性规定。期间,由财政出资购买大型机械化设备,再租赁给企业使用。渐渐摸准“石头”后,株洲对企业软硬件水平(包括大型机械、办公场所等)做了明确要求。同时,给企业评定资质等级,实施末位淘汰。

  释放改革红利

  株洲环卫市场化改革推行至今,成效有目共睹。最直接的体现,是在去年全国卫生城市的复检中,株洲再次夺得903分的高分(满分为1000分)。

  “改革不仅为了‘创卫’,还在于不断优化城市环境和市民生活环境,实现共享改革成果。”在株洲市城管局局长苏涛看来,新时期的改革,利益多元,矛盾叠加。坚持市场主导,使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府作用是关键。

  一套有序的机制正在形成。市里狠抓“创卫”,但“鞭子”只抽在区城管局环卫处身上。区城管局环卫处与企业之间,一个负责监管、考评,一个从事现场作业,相当于是合同的甲乙双方关系。

  改革是最大的红利。宏利德、升阳升、玉禾田等一批企业进入株洲后,因为高标准、严要求受到磨练,不断做大做强。株洲宏利德公司董事长、株洲环卫工作协会会长张新物笑言:“业内有个说法,进入株洲市场相当于是在‘黄埔军校’受训”。现在,宏利德已经“走出去”,业务拓展到新疆、湖北、陕西等地。

  苏涛告诉记者,行业发展活力和后劲进一步彰显,株洲正积极谋划环卫工作“升级版”。即,从清扫走向清洗,从人工走向机械化,从垃圾不分类走向“大分流、小分类”,从垃圾填埋走向资源发电和综合利用。

  “充分发挥市场机制作用,释放改革红利。当别的城市还停留在重点解决‘垃圾围城’问题,我们已经能够向‘垃圾循环再利用’转型升级。”苏涛说。

  ■专家评说

  政府购买服务,机制是关键

  省城建协会环卫分会秘书长 散灵丹

  如何建立健全政府购买服务的整套机制,是推进政府职能转变,深化体制改革的重要内容。

  从当前各地形势看,政府购买服务的市场已初具雏形,但政府采购接入公共服务的购买,还面临着如何充分发挥自身竞争作用和培育公共市场的双重挑战。

  从株洲环卫保洁全盘市场化的事例可见,政府购买服务首先应当明确机构职责,明确购买的服务类别。其次,要明确承接主体的具体条件,每个服务项目的内容都不一样,具体条件也存在差异。再次,要明确具体服务标准,研究制订如何进行项目监管和绩效评估。

  应该说,株洲的做法在省内属于“先行先试”,为该市环卫工作注入了生机和活力,为全省推广积累了经验做法。

  我们认为,在环卫保洁市场化的基础上,株洲的改革红利效应可进一步扩大到市政公用领域其他行业。需要注意的是,只有建立更加完善的市场引入机制和监管体系,才能在政府职能转换的道路上越走越远。

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  相比株洲市的环卫保洁全盘市场化,全省其他地方也开展了一定的探索,但推行区域相对不大、推行时间相对较晚。如长沙市岳麓区自2012年以来,把梅溪湖、洋湖片区的城市维护管理服务面向社会公开招标,实行专业维护市场化运作。常德津市市从去年10月开始,将城区环境卫生保洁服务向社会公开招投标。同时,邵阳双清区、大祥区,湘潭县,桃江县也引入市场竞争机制,对环卫保洁实行公司化运作。